คลื่นยักษ์สึนามิ ปี ๒๕๔๗, น้ำท่วมใหญ่ ปี ๒๕๕๔, โรคระบาดใหญ่ ปี ๒๕๖๓, แผ่นดินไหว ปี ๒๕๖๘ เหตุการณ์เหล่านี้คือตัวอย่างสถานการณ์วิกฤตใหญ่ที่คนไทยน่าจะจดจำกันได้เป็นอย่างดี ซึ่งไม่ว่าระยะเวลาจะผ่านไปอีกกี่สิบปี เหตุการณ์เหล่านี้จะคอยย้ำเตือนเราเสมอว่าภาวะวิกฤตนั้นพร้อมที่จะเกิดขึ้น และเข้ามาท้าทายระบบการบริหารจัดการของเราในแบบที่คาดเดาไม่ได้
นอกไปจากภาพของวิกฤตความเสียหายที่เกิดขึ้นให้เราเห็นเบื้องหน้าแล้ว สถานการณ์เหล่านี้มักจะยังมาพร้อมกับภาวะวิกฤตอื่นๆ ที่ซ้อนทับกัน ไม่ว่าจะเป็นประเด็นปัญหาในมิติเชิงเศรษฐกิจ สังคม หรือสุขภาพ ซึ่งอาจเกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกัน หรือเป็นผลพวงที่ต่อเนื่องตามกัน ดังนั้นเพื่อให้เห็นถึงความสำคัญและร่วมกันฝ่าความท้าทายเรื่องนี้ มติ “ระบบบริหารจัดการเพื่อสุขภาวะในวิกฤตซ้อนวิกฤต” จึงเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ถูกพัฒนาเข้าสู่ระเบียบวาระในเวทีสมัชชาสุขภาพครั้งนี้
นพ.สฤษดิ์เดช เจริญไชย ผู้อำนวยการกองสาธารณสุขฉุกเฉิน สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข (สป.สธ.) ในฐานะคณะทำงานพัฒนาประเด็นระบบบริหารจัดการเพื่อสุขภาวะในวิกฤตซ้อนวิกฤต อธิบายว่า สถานการณ์ภัยพิบัติ สาธารณภัย หรือภาวะฉุกเฉินต่างๆ มีการเกิดบ่อยครั้งและรุนแรงมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นภัยธรรมชาติอย่างน้ำท่วม ไปจนถึงกรณีการปะทะบริเวณแนวชายแดนล่าสุด เหตุการณ์เหล่านี้มีผลกระทบไปถึงเศรษฐกิจการค้า รายได้ของคนในพื้นที่ หรือการอพยพก็มีผลกระทบต่ออารมณ์ความรู้สึกของผู้คน สังคมเกิดความเครียด ฯลฯ เหล่านี้กลายเป็นภาวะที่เรียกว่าวิกฤตซ้อนวิกฤต ซึ่งการจัดการจะต้องมองเข้าไปถึงปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้องในภาพรวม
ทั้งนี้ ระบบบริหารจัดการโดยทั่วไปจะอยู่บนพื้นฐานของหลัก ‘2P2R’ ประกอบด้วย การป้องกันและลดผลกระทบ (Prevention & Mitigation) การเตรียมความพร้อมรองรับภาวะฉุกเฉิน (Preparedness) การตอบโต้ภาวะฉุกเฉิน (Response) และการฟื้นฟูหลังเกิดภาวะฉุกเฉิน (Recovery)
นพ.สฤษดิ์เดช สะท้อนว่า จากการทบทวนบทเรียนและประสบการณ์ที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่าประเทศไทยนั้นดูจะทำได้ค่อนข้างดีในระยะของ ‘การตอบโต้’ เพราะเมื่อเกิดเหตุการณ์ขึ้นแล้วหลายภาคส่วนไม่ว่ารัฐ เอกชน ประชาสังคม ฯลฯ พร้อมเข้ามาจัดการสนับสนุนช่วยเหลือ หากแต่ในมิติของ ‘การป้องกัน’ และ ‘การเตรียมความพร้อม’ กลับเป็นส่วนที่ดูยังไม่เข้มแข็งเท่าไรนัก และเป็นช่องโหว่ที่ยังมีโอกาสให้พัฒนาได้
“อย่างเช่นเรื่องของโครงสร้างการสั่งการ การประสานงาน ใครมีบทบาทต้องดูแลเป็นหลัก เรารู้ว่ามีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (ปภ.) อยู่ แต่พอมีหลายหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องแล้วเราจะเชื่อมประสานกันอย่างไร รวมถึงศักยภาพของชุมชนเอง เมื่อเกิดสาธารณภัยหรือวิกฤตใดขึ้นมาแล้ว ก่อนที่ความช่วยเหลือจากหน่วยงานภายนอกจะเข้ามาถึง หากชุมชนหรือพื้นที่นั้นมีทักษะความสามารถรองรับสถานการณ์ได้เองก่อนเบื้องต้นก็น่าจะดี” ผอ.กองสาธารณสุขฉุกเฉิน ระบุ
นพ.สฤษดิ์เดช ให้ภาพไล่เรียงถึงประเด็นที่เป็น ‘Pain Point’ ในการจัดการภาวะวิกฤต ตั้งแต่เรื่องของระบบเทคโนโลยีข้อมูลข่าวสารที่มีอยู่หลายแพลตฟอร์มหลายหน่วยงาน ซึ่งอาจไม่เชื่อมโยงบูรณาการเข้าหากัน ขณะที่ในภาวะวิกฤตก็มักเกิดกระแสข่าวลวง (Fake News) การสื่อสารผิดพลาด (Miscommunication) ขึ้นมาค่อนข้างมาก แม้ในช่วงหลังรัฐบาลจะขับเคลื่อนจนเกิดระบบแจ้งเตือนภัย (Cell Broadcast) ในวงกว้างขึ้น แต่ก็ยังจำเป็นต้องมองไปถึงระบบการแจ้งเตือนภัยที่ลงรายละเอียด รวมถึงการแจ้งเตือนในระดับชุมชน
อีกประเด็นปัญหาสำคัญคือเรื่องของระบบ ‘งบประมาณ’ ที่ใช้งานยาก โดยเฉพาะการนำเงินมาใช้ในขั้นของการเตรียมความพร้อมรับมือก่อนเกิดภัย ตัวอย่างเช่น หากกรมอุตุนิยมวิทยา แจ้งเตือนว่าจะเกิดพายุขึ้นภายใน ๓-๕ วัน หากส่วนราชการนำงบประมาณไปใช้เพื่อจัดเตรียมวัสดุอุปกรณ์รองรับ แต่ถ้าภัยดังกล่าวไม่เกิดขึ้น ก็จะกลายเป็นความสุ่มเสี่ยงให้หน่วยงานถูกตรวจสอบได้ หรือแม้จะเป็นการนำงบประมาณมาใช้ในขณะเกิดภัย แต่หากต้องผ่านขั้นตอนการประชุมอนุมัติก็อาจเกิดความล่าช้าต่อการจัดการ
นพ.สฤษดิ์เดช อธิบายให้เห็นถึงแนวทางรูปธรรมบางส่วนที่มตินี้ต้องการนำเสนอ ซึ่งมีตั้งแต่ ๑. การเตรียมความพร้อมชุมชน ให้สามารถดูแลป้องกันภัยได้ในระดับเบื้องต้น โดยมีการทำแผน วิเคราะห์ความเสี่ยง ฯลฯ ซึ่งจะใช้กลไกในระดับอำเภอเป็นจุดหลัก ๒. มีระบบงบประมาณ ที่สามารถนำไปใช้จ่ายในแง่ของการป้องกันหรือเตรียมความพร้อม โดยอาจเป็นลักษณะของกองทุนร่วม (Matching Fund) ในระดับท้องถิ่น ๓. ระบบฐานข้อมูลกลาง ที่ครอบคลุมข้อมูลในพื้นที่และเชื่อมโยงมาได้ถึงส่วนกลาง ทั้งข้อมูลความเสี่ยง กลุ่มเปราะบาง ทรัพยากรที่มี เพื่อนำไปสู่การตัดสินใจและบริหารจัดการ ๔. มาตรฐานการปฏิบัติงาน ตั้งแต่การเฝ้าระวัง เตรียมความพร้อม ซักซ้อมแผน โดยเฉพาะในพื้นที่เสี่ยง ให้มีความสามารถในการรับมือสถานการณ์ได้ทันท่วงที ๕. ระบบเตือนภัยและการสื่อสาร ที่สามารถเข้าถึงผู้คนได้ทุกกลุ่ม เพื่อป้องกันข่าวลวงต่างๆ ๖. โครงสร้างพื้นฐานด้านสุขภาพที่ยืดหยุ่น เช่น โรงพยาบาลสนามสำเร็จรูป ที่สามารถจัดตั้งได้ทันทีเมื่อเกิดภัย ระบบไฟฟ้าสำรอง ฯลฯ ๗. แนวทางการดูแลกลุ่มเปราะบางที่รอบด้าน เช่น การดูแลคัดกรองสุขภาพในศูนย์อพยพ ไปจนถึงการดูแลฟื้นฟูสุขภาพจิตหลังเกิดภัย เป็นต้น
ผอ.กองสาธารณสุขฉุกเฉิน ยืนยันว่าข้อเสนอในมตินี้ไม่ได้ต้องการที่จะสร้างให้เกิดกลไกใหม่ ซึ่งอาจทำให้ระบบบริหารจัดการมีความซับซ้อนเพิ่มขึ้นอีก แต่ต้องการที่จะใช้กลไกเดิมให้เกิดประสิทธิภาพ สร้างความเชื่อมโยงให้สามารถทำงานได้ดีขึ้น ด้วย ๓ กลไกหลัก คือ ๑. Co-Production การทำแผนในระดับพื้นที่เพื่อใช้เป็นตัวนำในการสื่อสารให้กลไกเดิมที่มีอยู่สามารถทำงานร่วมกันได้ ๒. Co-Governance การบริหารจัดการเชิงนโยบายในระดับพื้นที่และส่วนกลาง ผ่านกลไกที่มีอยู่ เช่น คณะกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวิตระดับอำเภอ (พชอ.) คณะกรรมการพัฒนาคุณภาพชีวิตระดับตำบล (พชต.) ๓. Co-Management เรื่องของการใช้ข้อมูลต่างๆ โดยเฉพาะมีระบบฐานข้อมูลกลางเข้ามาประกอบการตัดสินใจ
“หลักๆ แล้วจึงเป็นเรื่องการเชื่อมโยงระบบในพื้นที่ ที่มีโครงสร้างราชการแบบแยกส่วน ให้สามารถเข้ามาเชื่อมโยงและแลกเปลี่ยนการทำงานร่วมกันได้ ซึ่งข้อดีของมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ จะมีสภาพเหมือนเป็นแนวนโยบายที่รัฐบาลต้องดำเนินการต่อ ซึ่งแนวทางของมติหรือกลไกที่เราเสนอก็เป็นเรื่องของการกำหนดรูปแบบ วิธีการ ไม่ใช่การออกกฎหมายใหม่ จึงมีความพร้อมให้แต่ละภาคส่วนสามารถนำไปปฏิบัติได้ทันที” นพ.สฤษดิ์เดช ระบุ
คณะทำงานพัฒนาประเด็นฯ ได้วิเคราะห์ต่อไปถึงความสำเร็จระยะสั้น (Quick Win) ที่น่าจะเกิดขึ้นได้เลยทันที ภายหลังประเด็นนี้ถูกรับรองเป็นมติสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ คือการตั้งคณะทำงานในระดับอำเภอเพื่อจัดทำแผน ประเมินความเสี่ยง รวมไปถึงการซักซ้อมแผนต่างๆ การออกแนวปฏิบัติให้การใช้งบฉุกเฉินของท้องถิ่นทำได้คล่องตัวมากขึ้น การอบรมแกนนำในชุมชน เช่น อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) โดยอาจพัฒนาต่อยอดเป็น อสม.สาธารณภัย ช่วยเฝ้าระวัง สื่อสารความเสี่ยง แจ้งเตือนภัย ดูแลสุขภาพกายและใจในระดับเบื้องต้น ไปจนถึงการจัดทำฐานข้อมูลสุขภาวะชายแดน เพื่อสามารถเฝ้าระวังและป้องกันภัยที่อาจจะเกิดได้เร็วขึ้น เป็นต้น
